Requisitos Legales Esenciales del Contrato Estatal.- Noción Integrada
La Sala Penal de la
Corte en Sentencia del 23 de abril de 2003, Radicado 17089, se refirió a los
requisitos legales esenciales del contrato estatal. Al respecto dijo:
“La
Sala de Casación Penal en reiterada jurisprudencia ha venido sosteniendo (…)
que los principios constitucionales y legales que conforman el estandarte
jurídico de la contratación administrativa se integran materialmente a los
tipos penales que amparan la administración pública, como parte trascendental
del bien jurídico protegido, para garantizar el cumplimiento de los fines del
Estado social, democrático y de derecho.
“Al abordar el estudio del artículo 146 del Código
Penal, Decreto 100 de 1980, “contrato sin cumplimiento de requisitos legales”,
esta Corporación, en sentencia del 19 de diciembre de 2000 (radicación 17088),
expresó:
“El
análisis que hace la Sala del “Aspecto objetivo del delito” entraña, entonces,
comparar la conducta imputada con el tipo penal, a partir de la Constitución
Política y de lo pertinente de la Ley 80 de 1993, es decir, con fundamento en
una concepción material, axiológica jurídica, conjunta y conglobada de tipo
penal, de acuerdo con la cual este comporta una definición que se extrae de los
valores sustanciales que prevé la Carta. Dicho de otra forma, su estudio
implica ubicarlo dentro del ordenamiento jurídico entero, que se mira en sus
interrelaciones (...)
"Uno.- La
Constitución Política sienta los principios que regulan toda actividad. La
conducta de la administración, entonces, está genéricamente plasmada en ella y
la normatividad legal la desarrolla.
“El
marco que la norma superior establece en pos de la protección del bien jurídico
administración pública y, de manera más específica, de lo relacionado con la
sana contratación estatal, surge de su propio contexto (...)
"Pero la norma màs nitida, la que irradia directa y exhaustivamente la contratacion, es el articulo 209 de la Constitucion, que, en lo pertinente, dispone:
“La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...”.
“Es
claro, así, que las reglas constitucionales señaladas en los ejemplos
anteriores tienen que ser acatadas y cumplidas cuando se labora con la
administración y, en concreto, cuando se tramitan, celebran y liquidan contratos.
“Dos.- La normatividad constitucional,
frente al tema que ocupa la atención de la Sala, a plenitud se refleja en el
artículo 3º. del Código Contencioso Administrativo, que dentro de los
principios generales--orientadores de la actuación administrativa establece los
de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción,
norma que, además, en forma expresa dice que las actuaciones administrativas se
deben desarrollar con arreglo a ellos.
“Y
la Constitución, igualmente, es expandida por el Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública, la mencionada Ley 80 de 1993, cuerpo
legal que, ceñido a la Carta, reitera y sienta postulados o principios
infranqueables que deben guiar a la administración cuando realiza convenios, tal
como indiscutiblemente lo ordena la misma ley en su artículo 23, con estas
palabras:
“De
los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las
actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán
con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función administrativa.
“Igualmente,
se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores
públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios
generales del derecho y los particulares del derecho administrativo”.
“Leer
en la norma algo diverso a que los principios constitucionales subyacen a las
actividades de tramitación, celebración y liquidación de los contratos, resulta
vano y necio...
“Si
la Constitución establece los principios reseñados y si el C. C. A. y la Ley 80
de 1993 los reitera e incrusta dentro de todo lo relacionado con el proceso de
contratación, es obvio que los encargados de ello deben hacerlo con sujeción
absoluta y franca a tales axiomas, y que estos se hallan implícitos en todos
los tipos penales vinculados con la contratación estatal. Afirmar lo contrario, es decir, pretender
prescindir de ellos, haría pensar en la banalidad y vacuidad de la Carta
Política y en el aislamiento de las diversas áreas que componen el ordenamiento
jurídico.
“La
conclusión, entonces, es obvia: dentro de la definición del artículo 146 del
Código Penal, están materialmente incorporados también como componentes suyos y
por encima de los demás, los principios constitucionales y legales de la
contratación, en el entendido que las exigencias esenciales de los trámites,
las celebraciones y las liquidaciones de los contratos de la administración
devienen y se impregnan en todo momento de esos axiomas.”
“Cabe
anotar que dicho fallo de la Sala de Casación Penal fue citado, reproducido en
lo pertinente y avalado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-917 de
2001 (29 de agosto, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra), a través de la cual
declaró exequibles los artículos 146 del Código Penal (Decreto 100 de 1980) y
el artículo 410 del Código Penal (Ley 599 de 2000), que habían sido demandados
por ser normas penales en blanco.
En
aquella oportunidad, el Tribunal Constitucional indicó:
“Para
lo que interesa en esta demanda, referida a la responsabilidad penal del
servidor público, respecto de los delitos contra la administración pública, hay
que recordar que su base constitucional se encuentra en los principios
establecidos en el artículo 209 de la Carta, así : “La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, (…)”...
“Cuando el servidor público no sólo deja de ser la herramienta eficaz
para el logro de los fines, sino que, mediante actuaciones que no cumplan los
principios enunciados de “igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” (art. 209
de la Carta), nace para el Estado el derecho de controlar, a través de la
jurisdicción contencioso administrativa, tanto el acto o contrato
administrativo en que quedó plasmada la actuación del servidor público en
violación de los fines últimos del Estado, como su responsabilidad desde los
demás ámbitos, penal, civil, disciplinario, laboral“ (…)
“La
jurisprudencia de la Corte Constitucional contribuye a corroborar que la Sala
de Casación Penal transita por el sendero correcto:
1-.
Sentencia C-1514 de 2000 (8 de noviembre), M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica
Méndez:
“En
la Constitución pueden identificarse normas de distinta naturaleza - valores,
principios y reglas -, las cuales, aunque gozan de fuerza normativa (C.P. art.
4), vinculan de manera distinta a los poderes públicos y están sujetas a
criterios distintos de interpretación.”
“Los
valores constitucionales “representan el catálogo axiológico a partir del cual
se deriva el sentido y la finalidad de las demás normas del ordenamiento
jurídico”[1].” ...
“Los
principios constitucionales, por su parte, están ubicados en el plano
deontológico. La estructura propia de estas normas -
contienen prescripciones jurídicas -, permite al juez, a través de una
metodología eminentemente jurídica, que “descubra” las reglas
jurídico-constitucionales contenidas en el principio; ello no impide, en todo
caso, al legislador su desarrollo, en virtud del principio democrático.”
2—.
Sentencia C-126 de 1998 (1° de abril), M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“Esta
Corporación ha señalado que la fuerza normativa de los principios y valores
constitucionales es tan clara que incluso habría que retirar del ordenamiento
aquellas disposiciones que vulneran el Preámbulo, ya que éste forma parte de la
Carta y "goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la
Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro
nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados,
lesiona la Constitución porque traiciona sus principios".”
3—.
Sentencia C-429 de 1997 (4 de septiembre), M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
“En
efecto, si el contrato es una de las formas jurídicas de la función
administrativa, la cual se exterioriza a través de etapas anteriores y
posteriores a la celebración del contrato, todo el proceso debe configurarse
conforme a los principios rectores de la función administrativa consagrados en
el artículo 209 superior, según los cuales el poder de ejecución debe
seleccionar la oferta más ventajosa para el Estado, tanto cuantitativa como cualitativamente.
“En
este orden de ideas, la necesidad de rodear de condiciones de transparencia e
imparcialidad a la función administrativa juega un papel determinante como
factor de legitimidad en el proceso de contratación, pues tiene una doble
función: una negativa, ya que señala las condiciones mínimas para el acceso a
la contratación, constituyéndose en un límite a la actividad administrativa y
particular. Y, tiene una función positiva, en la
medida en que el interés general se convierte en una condición inexcusable que
dirige la acción estatal.”
“Los
principios rectores irradian toda la materia de que tratan en la ley o código
donde estén contenidos; y si son constitucionales, abarcan toda la legislación
nacional.
"Por ello, sí es factible para efectos de tipicidad en el ilícito de contrato
sin cumplimiento de requisitos legales, desentrañar cuáles son esos requisitos
legales esenciales con apoyo en los principios de la administración pública
consagrados en el artículo 209 de la Carta y en los principios de la Ley 80 de
1993 (estatuto de la contratación pública).
“La
constitucionalización del derecho penal es de doble vía. Exige verificar todas
las garantías que la Carta contempla en el curso de cada actuación procesal
penal, pero también implica la inclusión de los bienes jurídicos
constitucionales en el ámbito de protección de los tipos penales; y si éstos
son en blanco, con mayor razón, la primera, imprescindible y más segura fuente
para complementarlos en sus ingredientes normativos es la Norma Superior.
“De
lo contrario, la vigencia y acatamiento de los preceptos constitucionales sería
subalterna de una ley que los mencionara, enlistara o reprodujera expresamente;
y ello es inaceptable.
“Los
principios rectores son el alma de los bienes jurídicos que involucran y por
ende son parte del tipo; su consideración como tales garantiza y delimita el
principio de antijuridicidad material. Así, por ejemplo, la selección objetiva
es un bien jurídico en sí mismo, y es un requisito esencial de los contratos de
la administración pública, pues propende por la participación democrática en
condiciones de lealtad e igualdad, por la moralidad y la transparencia de la
función pública.
“La
existencia de invitación a ofertar, la evaluación técnica imparcial, la acreditación
de experiencia y la concesión de un puntaje justo a los concursantes son
factores integrantes del principio de selección objetiva. Cuando se
promueve la ausencia o la manipulación
de tales exigencias, con conocimiento y voluntad inteligentemente dirigidos al
desconocimiento del principio de selección objetiva, entonces se está ante un
evento típico de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales esenciales.
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