Principios de la Función Pública

 La Corte Suprema, Sala de Casación Penal, en sentencia del 15 de mayo de 2008, Rad. 29206, se refirió a los Principios que rigen la Función Pública, esenciales de cara a los actos de contratación estatal. Al respecto dijo:

“Los principios que rigen la función pública

“Entendido como ha quedado el concepto función pública, imprescindible resulta examinar el fundamento axiológico que la gobierna. Igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, son los principios constitucionales -artículo 209- que deben guiar el ejercicio de la función pública.

"Tales principios no deben ser letra muerta sino que, por el contrario, deben ser observados diariamente en el ejercicio de la función pública porque los mismos son la Constitución viva. 

"Con razón se ha afirmado que la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. 

"De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el precepto 228 para que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones[5].

“El artículo 209 Superior establece los principios, objeto y el control de la función administrativa, distinguiéndolos entre principios finalísticos, funcionales y organizacionales. 

"Entre los primeros (finalísticos), se tiene que la función administrativa propiamente dicha está al servicio de los intereses generales del Estado.

"Entre los funcionales se encuentran la igualdad, la moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y, por último, 

"Entre los organizacionales se hallan la descentralización, desconcentración y delegación de funciones[6]. (...)

“Las reglas de interpretación enseñan que los principios de naturaleza constitucional son de orden superior a los de naturaleza legal, pero en la medida en que éstos últimos no se oponen a los primeros, les sirven de complemento.

“Los siguientes son los principios constitucionales y legales que orientan el ejercicio de la función pública en Colombia:

“(i). IGUALDAD: Este principio-derecho aparece regulado en el art. 13 de la Carta. 

"Como principio de la función pública, obliga a la administración a actuar conforme la regla de la no discriminación y a promover dentro del ámbito de sus competencias que la igualdad sea real y efectiva, adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, así como proteger especialmente a quienes por su condición económica, física o mental estén en circunstancias de debilidad manifiesta.

“En palabras del Tribunal Constitucional este principio implica la exigencia constitucional de que la gestión de la Administración Pública no establezca distinciones injustificadas entre los administrados y obre respecto de ellos y de sus intereses guardando equilibrio, de modo que garantice a todos, en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el acceso a ella y a sus funcionarios y la misma importancia en cuanto al disfrute de los beneficios que genera la actividad estatal[8].

“La no discriminación es un componente axial de la igualdad, por lo que se ha afirmado que

“el principio de igualdad no le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones legítimas, sino que inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no contengan una justificación objetiva y razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que ésta persigue[9].

“(ii). MORALIDAD[10]: La moral como principio constitucional aparece en seis oportunidades en la Carta y debe ser siempre entendida como “moral social”, así: en la obligación del Estado de ejercer inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (artículo 67); en la extinción del dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social (artículo 34); en la función administrativa que se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad (artículo 209); en la obligación de los congresistas de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración (artículo 182); en las acciones populares, que podrán ser invocadas para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con la moral administrativa (artículo 88); y, como causa de formulación de peticiones por parte de los miembros de la fuerza pública (artículo 219)[11].

“La moralidad no responde a exigencias confesionales o subjetivas, sino al marco ético conceptual, propio de la moral media o social al que se refiere la Constitución en su artículo 34.

“El principio de moralidad busca la honestidad en la actuación de los servidores públicos. Se proponen como ejemplos contrarios a tal moral:

(i).- el irrespeto a la autoridad jerárquica, (ii) las faltas contra la honra de las personas o su intimidad, (iii) el trato discriminatorio o vejatorio contra alguien, (iv) la traición del interés nacional en beneficio del exterior, (v) las afrentas a la dignidad inherente a la persona humana, (vi) la expedición de actos administrativos o celebración de contratos con desconocimiento del régimen de inhabilidades[12], (vii) incompatibilidades[13] y (viii) requisitos o calidades para el desempeño de la función pública.

“(iii). EFICACIA: Este principio implica el compromiso de la Carta con la producción de efectos prácticos de la acción administrativa. 

"Se trata de abandonar la retórica y el formalismo para valorar el cumplimiento oportuno, útil y efectivo de la acción administrativa. El principio impone el logro de resultados mínimos en relación con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales[14].

“La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; y, en los artículos 256 numeral 4°, 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados[15].

“La Corte Constitucional ha insistido[16] en que la eficacia de la función administrativa, que resume en general todos los demás principios a que se refiere la norma precitada, se logra entonces mediante el mecanismo de descentralización[17], desconcentración[18] y delegación[19], que permiten una distribución racional de funciones.

“(iv). ECONOMIA: La maximación de los resultados o beneficios sociales con la menor cantidad de recursos y en el menor tiempo posible es lo que comprende el principio de economía. 

"Se sabe que no siempre la utilización de más recursos de los estrictamente necesarios implica una vulneración a este dogma pues en ciertos casos el beneficio social se encuentra justamente en el empleo de tales recursos.

“(v). CELERIDAD: Con este principio que aparece indisolublemente vinculado con la prevalencia del derecho sustancial[20], se busca la agilidad en el trámite y la gestión administrativa. 

"Es congruente con lo prescrito en el artículo 84 de la Constitución que prohíbe a las autoridades públicas la creación de licencias, requisitos o permisos adicionales cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general. 

"Comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las tareas a cargo de entidades y servidores públicos para lograr que alcancen sus cometidos básicos con prontitud, asegurando que el efecto de su gestión se proyecte oportunamente en la atención de las necesidades y aspiraciones de sus destinatarios[21].

“(vi). IMPARCIALIDAD: Que significa o se entiende desde las obligaciones inherentes a los poderes públicos de obrar sin tomar partido respecto de los intereses privados[22]. 

"El principio de imparcialidad pretende asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna, mediante la igualdad de trato y el respeto al orden en que actúan[23].

“(vii). PUBLICIDAD: Para permitir el control ciudadano sobre la función pública es que nace el principio de publicidad. 

"La efectividad de este principio se logra cuando la administración comunica, pública o notifica sus decisiones y cuando cumple “el deber de motivar los actos administrativos”[24]. 

"Por ello, en principio no deben existir en la administración actuaciones secretas ajenas al conocimiento público y a la correspondiente fiscalización popular. Un orden institucional participativo necesariamente se vincula a la publicidad de las acciones y actos que se desarrollan desde la administración, con lo que se explica la existencia de las veedurías ciudadanas[25].

“En la Ley 489 de 1998, artículo 3º, nominado principios de la función administrativa, se dispone que el desarrollo de la función administrativa atenderá particularmente los principios constitucionales de buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia, con lo que se adiciona el art. 209 de la Carta, así:

“(viii). BUENA FE: Como lo ha entendido la Corte Constitucional en una gran cantidad de fallos, este principio es de doble vía, es decir predicable tanto de los particulares como de la administración pública, en la forma de pilar del estado social de derecho y de la convivencia pacífica, siendo exigible en un grado mayor para la administración, en razón de su poder y posición dominante que mantiene sobre los gobernados y la indefensión de éstos, para así evitar caer en abusos.

“Con el principio de la buena fe -indisolublemente vinculado a la celeridad, eficiencia y economía de la gestión estatal- se busca garantizar el derecho a que se crea en la palabra de las personas, esencial para la protección de la confianza tanto en la ética como en materia de seguridad del tráfico jurídico[26].

“(ix). EFICIENCIA: El concepto de eficiencia, que en términos económicos se traduce en el logro del máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestión estatal, significa la adecuada gestión de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pública.  

"En otros términos, el Estado, por razones de interés general, está obligado a efectuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias.

“A la eficiencia, como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49 y 268, numerales 2 y 6, de la Constitución Política[27].

“(x). PARTICIPACIÓN: Entendida la democracia, desde el punto de vista formal, como

“un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad,

ha de aceptarse que la participación de los ciudadanos en la toma de esas decisiones es elemento fundamental, sin el cual no puede concebirse la existencia de dicho sistema[28].

“Como fuera señalado por la jurisprudencia[29], el concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual.

“(xi). RESPONSABILIDAD: 

Debe entenderse el principio como la pretensión de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuación es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurídico que tutela el derecho y cuya omisión es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar.

“Las autoridades públicas, sin excepción alguna, tienen el deber -responsabilidad- de procurar por todos los medios el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados, mediante el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Carta Política[30].

“(xii). TRANSPARENCIA: 

Este principio está vinculado a los de igualdad y publicidad. Implica el desarrollo de la función pública con claridad, nitidez, refulgencia, limpieza, pureza, es decir, todo lo contrario a oscuridad, nebulosidad, turbiedad, equivocidad, suciedad o fuliginosidad, por lo que, por ejemplo, en apoyo de este principio, se establecen las inhabilidades que rigen sobre

los familiares de determinados servidores públicos que, conforme al criterio del Legislador, pueden incidir en la contratación... toda vez que se procura la salvaguarda del interés general que rige la contratación pública[31].

“(xiii). Así mismo, el ejercicio de la función administrativa se rige por los principios de COORDINACIÓN y COLABORACIÓN [Constitución, artículo 113 inc. 3º y Ley 489 de 1998, artículo 6º], que imponen a las autoridades el deber de garantizar la armonía en el ejercicio de sus respetivas labores con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, a pesar de que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas[32]”.

Comentarios la márgen.- 

La importancia del conocimiento y aplicación de los principios que rigen la función pública, radica en que la violación de alguno de ellos o de varios, conduce a la adecuación de la conducta en alguno de los delitos contra la administración publica

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[1] Jesús Bernal Pinzón, Delitos contra la administración pública y asociación para delinquir. Bogotá, Editorial Temis, 1965, p. 1.

[2] Manuel Cobo del Rosal, «Examen crítico del parágrafo 3º del artículo 119 del código penal español», en RGLJ, tomo XLIV, núm. 2, feb. de 1962, p. 230.

[3] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Auto de 14 de junio de 1996.

[4] Corte Constitucional, sentencia C-722/99.

[5] Corte Constitucional, sentencia C-165/93.

[6] Corte Constitucional, sentencia C-561/99.

[7] Así por ejemplo, la Ley 42 de 1993, art. 8º, señala los principios que gobiernan la vigilancia de la gestión fiscal -eficiencia, economía, eficacia, equidad y valoración de costos ambientales- y la Ley 80 de 1993, artículos 23 y s.s. consagra unos principios orientadores de la actividad contractual del estado -transparencia, economía, responsabilidad y en general los que rigen la función pública-.

[8] Véase Corte constitucional, sentencia T-489/99. Así mismo, en la sentencia C-124/96 se dice que la igualdad en abstracto, implica una identidad en la oportunidad, al paso que en lo específico requiere un discernimiento, una diferencia y una proporcionalidad: se iguala lo diverso, no por homologación, sino por adecuación.

[9] Corte Constitucional, sentencia C-339/96.

[10] Corte Constitucional, sentencia C-427/94.

[11] Corte Constitucional, sentencia T-602/92.

[12] Conforme al diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la expresión "inhabilidad" tiene entre otras acepciones la de "defecto o impedimento para ejercer un empleo u oficio".  La Corte Suprema de Justicia la definió como "aquella circunstancia negativa del individuo, el defecto o impedimento para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer ciertas funciones en un cargo determinado y se traduce en la prohibición legal para desempeñarlo independientemente de otros" (sentencia de 9 de junio de 1988). Las inhabilidades, entonces, son aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos,  impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.  

Así las cosas, las inhabilidades son de distinta índole, v.gr. generales, es decir, que operan para toda clase de empleados del sector público; específicas, para una determinada entidad o rama del poder, limitadas en el tiempo, permanentes, absolutas, relativas, etc. Las inhabilidades, como las demás calidades, exigencias o requisitos que deben reunir los candidatos para efectos de su incorporación al servicio del Estado, en empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción, deben estar consagradas en forma expresa y clara, y pueden hacer parte del estatuto general que rige la función pública, o de manera específica, del estatuto de carrera, o de personal de cada entidad, sector o rama del poder público [Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-546/93 y C-147/98].

[13] La incompatibilidad comporta una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-181/97.

[14] Corte Constitucional, sentencia T-489/99. Ver también sentencia C-449/92.

[15] Corte Constitucional, sentencia SU-086/99.

[16] Corte Constitucional, sentencia C-722/99.

[17] En el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas [Corte Constitucional, sentencia C-561/99].

[18] Consiste en el otorgamiento de ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o locales, las cuales se ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad otorgante. [Corte Constitucional, sentencias C-216/94 y C-722/99].

[19] La delegación se realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribución, en busca de descongestionar los órganos superiores que conforman el aparato administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, con el objeto de  realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los administrados, en cumplimiento y desarrollo de los preceptos constitucionales [Corte Constitucional, sentencia C-561/99].

[20] Corte Constitucional, sentencia T-526/92.

[21] Corte Constitucional, sentencia T-489/99.

[22] Cfr. Enrique Orts Berenguer e Inmaculada Valeije Álvarez, «Delitos contra la administración pública», en Tomás Salvador Vives Antón, (coordinador), Comentarios al Código Penal de 1995, volumen II, Valencia, Editorial Tirant lo Blanch, 1996, pág. 1810.

[23] Alfonso Gómez Méndez, Delitos contra la administración pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, p. 25.

[24] Corte Constitucional, sentencia C-054/96.

[25] En este sentido Corte Constitucional, sentencia T-187/93. En la sentencia C-053/95 se indica que el principio de publicidad se expresa por medio del derecho de acceso a los documentos. Por esto en la sentencia C-038/96 se dice que toda limitación al derecho de acceso a los documentos debe realizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

[26] Corte Constitucional, sentencia C-575/92.

[27] Corte Constitucional, sentencia SU-086/99. También en sentencias C-134/93, en la que se indica los organismos responsables de la prestación del servicio público como destinatarios del principio, y T-238/93, que trata de la integración de los principios de moralidad y buena fe con el de eficiencia.

[28] Corte Constitucional, sentencia C-337/97.

[29] Corte Constitucional, sentencia C-180/94.

[30] En estos términos Corte Constitucional, sentencia C-366/93.

[31] Corte Constitucional, sentencia C-429/97.

[32] La referencia normativa permite constatar que el principio de coordinación es de naturaleza constitucional y no legal, como equivocadamente lo sostiene Gómez Méndez, Delitos contra la administración pública, ob. cit., p. 25.